【安永观察】国家级经济开发区重组上市的解读
2019年5月28日，国务院发布并实施了《国务院关于推进国家经济技术开发区创新提升，打造改革开放新高地的意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出，以供给侧结构性改革为主线，以高质量发展为核心目标，以激发对外经济活力为突破口，着力推进国家级经济技术开发区开放创新、科技创新、制度创新，提升对外合作水平、提升经济发展质量，打造改革开放新高地。
什么是国家级经济开发区
国家级经济技术开发区是由国务院批准成立的经济技术开发区，是国家在对外开放的过程中，接纳国际资本和产业转移，实现经济结构调整和实现跨越式发展，营造高质量的营商环境而集中力量建设的一系列地域空间上的新型经济主体。国家经济开发区有完善的基础设施，创建符合国际水准的投资环境，通过吸收利用外资，形成以高新技术产业为主的现代工业结构，成为所在城市及周围地区发展对外经济贸易的重点区域。
国家级经济开发区在国家现存经济技术开发区中居于最高地位。根据中国商务部网站，截至目前，全国共有219家国家级经济开发区，遍布31个省（区、市），其中东部地区107家，中部地区63家，西部地区49家。2018年，全国219家国家级经济开发区实现地区生产总值10.2万亿元，占全国的11.3％；实现财政收入1.9万亿元，占全国的10.6％；实际使用外资和外商投资企业再投资金额占全国的20.4％；实现进出口总额6.2万亿元，占全国的20.3％。国家级经济开发区成为国家经济发展的重要增长点，外向型经济发展也上了一个新台阶1。
“三个创新，两个提升”和“五个方面，22个指导意见”
《意见》以“三个创新”“两个提升”为指导思想，从提升开放型经济质量、赋予改革自主权、打造现代产业体系、完善对内对外合作平台功能及要素资源集约利用等五个方面提出了20多个指导意见。
五个方面，22个意见
推动股权融资发展，国家级经济技术开发区上市可期
值得关注的是《意见》在多处提到了支持国家级经济开发区或开发区内企业开展上市、业务重组、股权结构优化，开拓投融资渠道等问题，具体如下：
► “支持区内企业开展上市、业务重组等”。第三大点“提升开放型经济质量”中第一小点“拓展利用外资方式；
► “支持地方人民政府对有条件的国家级经济开发区开发建设主体进行资产重组、股权结构调整优化，引入民营资本和外国投资者，开发运营特色产业园等园区，并在准入、投融资、服务便利化等方面给予支持。积极支持符合条件的国家级经济开发区开发建设主体申请首次公开发行股票并上市”。第三大点“赋予更大改革自主权”中第一小点“优化开发建设主体和运营主体管理机制”；
► “充分发挥产业基金、银行信贷、证券市场、保险资金以及国家融资担保基金等作用，拓展国家级经济开发区发展产业集群的投融资渠道”。第四大点“打造现代产业体系”中第二小点“实施先进制造业集群培育行动”。
上述政策鼓励和支持国家级经济开发区主体上市及开拓国家级经济开发区发展产业集群的投融资渠道，从宏观而言是帮助政府和企业结构性去杠杆。
“结构性去杠杆”，为“打好防范化解金融风险攻坚战”是国家目前金融工作的主要任务之一，但去杠杆与防风险又是一组矛盾，严监管去杠杆可能使当下风险显性化，在去杠杆的要求下，地方政府和城投平台债权融资受限。因此，支持优质城投企业通过股权方式进行融资，成为兼顾稳增长和去杠杆的重要手段。
另一方面，国家级经济开发区作为改革开放的高地，需要在资本动作、管理和运营能力等多方面提高要求，引入新的资本和管理理念，推动企业上市，可以帮助园区对应的城投企业在企业制度、公司治理和资本结构等方面得到发展；而推动发展国家级开发区，开发区内优势产业，优秀上市公司将有可能获得更好的发展资源和机会。
国家级经济开发区上市的优势和难点
国家经济开发区是园区平台中最为优质的主体，开发运营能力相对成熟，其中有一部分已经实现市场化动作，更多企业开始转型，从原有的房地产及园区基础设施开发业务拓展到多元化业务，如信息网络、能源设施、金融等业务，并获取收益。
但我们也看到国家级经济开发区上市也面临着一些难点，包括：
部分公司目前无法实现“政企分开”。从公司治理角度来看，企业上市独立性至关重要，资产、业务、人员、机构、财务这五个方面，任何一方面都不能有缺陷。而相当数量的城投公司属于事业单位或者国有独资公司性质，通过政府补贴的方式实现盈利，属于带有政府性质的特殊市场经营体，如果上市需要进行改制。
以房地产为主营业务的企业上市难。房地产是相当数量的城投公司的主营业务之一，而目前房地产企业在A股上市难度相当高。
因此，国家级经济开发区及其相对应的城投公司要上市还需要进行一系列的改造、业务拓展与升级。
综上所述，国家级经济开发区将迎来政策红利和发展机会，但在腾飞之前还有一段路要走。未来我们可以预期相当数量的国家级经济开发区通过科技和制度创新、业务重组、借力资本市场及股权优化等措施，逐步实现高质量发展的道路。
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注：
1. 来源：商务部副部长王受文在国新办就推进国家级经济技术开发区创新提升，打造改革开放新高地举行吹风会上的讲话，2019年5月29日。
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